Kilenc évtizede állították vissza Magyarországon a felsőházat

A kétkamarás megoldás nem idegen a nemzeti hagyományoktól, sőt mi több, ezeréves történeti alkotmányunk szerves része.

A rendszerváltozás óta eltelt időszakban többször is felvetődött a magyar országgyűlés kétkamarássá szervezésének gondolata. A kétkamarás rendszer ugyanis a társadalom számára jelentős demokratikus többletlehetőségeket képes nyújtani. 

Azonkívül, hogy a pártoktól független társadalmi érdekérvényesítést erősíti, a társadalmi egyeztetés gyorsításával és szakemberekből álló tagságával a törvényhozás szakszerűségét is növeli. Az országgyűlés felsőházáról szóló, 1926. évi XXII. törvénycikk napjaink jogalkotóit erre emlékezteti.

A magyar országgyűlés tagjai együttesen, egy táblán tanácskoztak egészen a 15. századig. Beindult azonban a főrendi elemek és a köznemesség elkülönülésének folyamata, illetve kialakult a köznemesség követküldési joga. Az országgyűlés két táblára oszlását ez eredményezte, mely állapotot 1608-ban, már a Habsburgok idején törvény rögzítette. Állandósult az országgyűlés kétkamarás szerkezete, amely az első világháborút is így érte meg. Miután az Osztrák–Magyar Monarchia katonailag összeroppant az olasz fronton, a dualizmus utolsó országgyűlése, 1918. november 16-án önmaga feloszlatásáról határozott. Ugyanezen a napon berekesztette tanácskozásait a főrendiház is, nagyon fontos azonban, hogy ezzel jogilag nem szűnt meg létezni.

Az újjászervezés okai

Trianon után a csonka ország alkotmányos életét ideiglenes, egykamarás nemzetgyűlés állította helyre, ez azonban az ősi alkotmányosság szellemének nem felelt meg. A kétkamarás rendszer mellett szólt a két háború közötti nemzetközi trend is, hiszen ilyen országgyűléseket működtettek Görögország és Bulgária kivételével a külföldi monarchikus alkotmányok, de a köztársaságok – így Németország, Csehszlovákia és Lengyelország – alkotmányainak többsége is. Nagyon fontos ok volt a törvényhozási munka alaposságának fokozása, hiszen elsősorban a politikai pártok súlya szerinti politikai érdekek érvényesültek – és érvényesülnek – az első kamarában, a tulajdonképpeni törvényhozásban. Ezzel szemben a felső kamara feladata, hogy képviseletet nyújtson a szakszerűségnek, és hogy az egyes társadalmi rétegek érdekérvényesítését biztosítsa. Ráadásul akkoriban korlátozott volt az államfő (kormányzó) törvényjavaslatra vonatkozó visszaküldési joga, így a népképviseleti törvényhozás esetleges „túlkapásainak” nem volt semmiféle biztosítékuk. Végül a fő­rendiházat még a jogfolytonosság ellenére sem lehetett változatlan formában újjászervezni: egyrészt, mert a trianoni terület- és népességveszteség miatt létszámát a másik házéval arányba kellett hozni. Másrészt demokratizálni kellett: a születésen vagy öröklött vagyonon alapuló tagság ugyanis túl tág teret adott a véletlennek, mely a törvényhozó munka megfelelő kontrollját veszélyeztette. Ezt fejezte ki, hogy a Bethlen István miniszterelnöksége alatt hozott 1926-os törvény a második kamarát már nem főrendiháznak, hanem felsőháznak nevezi.

Anglia és Spanyolország „hagyományos” felsőházat működtetett, melynek összetételében meghatározó volt a főrendi elem. Ezzel szemben Franciaország, Dánia, Hollandia, Portugália, Románia, Csehszlovákia és Lengyelország felsőháza népképviseleti elven volt szervezve, kizárólag választott tagokból állt össze. Ezekben az országokban a felsőházi választások az általános választások mintájára zajlottak, legfeljebb annyi eltéréssel, hogy vagy hosszabb időre vagy magasabb választói, illetve választhatósági korhatárral vagy bizonyos vagyoni és műveltségi cenzushoz kötötten vagy nem közvetlenül választotta a nép a felsőházi tagokat. 

A harmadik modellhez tartozó országokban közjogi testületeké volt a választás joga. A szövetségi államokban – Svájcban, Németországban és Ausztriában – az egyes államok képviselőiből állt a felsőház, Belgiumban és Svédországban pedig a tartományok, megyék képviselőiből állították össze tagságát. Érdekes volt a norvég minta, ahol a felsőházat az országgyűlés a saját soraiból választotta. A kevert, magyar megoldás leginkább az olasszal volt rokon, ahol részben a király, részben a szenátus nevezte ki, illetve részben a képviselőház, részben pedig különböző testületek választották a tagságot.
 

Méltóság, hivatal, választás

A magyar felsőházi tagságnak méltóság vagy hivatal, választás, illetve kinevezés volt az alapja. Világi hivatal alapján vettek részt az ülésein többek között az ország elsőrangú bírái, a honvédség főparancsnoka, de a Magyar Nemzeti Bank elnöke is. Egyházi méltóság alapján illette meg a tagság joga a római és a görögkatolikus, a református, az evangélikus, az unitá­rius, a görögkeleti és az izraelita vallásfelekezetek vezetőit. Ezen személyek a 242 tagú felsőházban összesen ötven főt (19+31) tettek ki.

Felsőházi tagokat egyrészt az úgynevezett örökös főrendiházi tagsággal felruházott nemesi családok férfitagjai választhattak. Választójogosultságuknak a magyar állampolgárság és a 24. életév betöltése volt a feltétele, továbbá a magyar állam területén ingatlanvagyonuk is kellett hogy legyen. Közülük a Habsburg családot a törvény külön nevesítette. Az így megválasztott személyek azonban pusztán negyven főt jelentettek. A felsőház „derékhadát”, összesen hetvenhat főt a vármegyei és a városi törvényhatóságok küldték be, őket minden vármegyei és városi törvényhatóság a saját közgyűlésén választotta meg. Lényeges szempont volt, hogy az adott törvényhatóságnak hány ország­gyűlési képviselője volt, hiszen minden négy országgyűlési képviselő után lehetett megválasztani egy felsőházi tagot. 

Kinevezésen alapuló tagság

A törvényhozás és a végrehajtás elválasztására láthatóan törekedtek, mivel a felsőházba nem lehetett beküldeni főispánt, főpolgármestert, törvényhatósági és községi tisztviselőt, de még megválasztott országgyűlési képviselőt sem. Harmadrészt joguk volt különböző intézményeknek is – így a mezőgazdasági, a kereskedelmi, az iparkamaráknak, az ügyvédi, a közjegyzői, a mérnöki kamaráknak, az Országos Vitézi Széknek, a Magyar Tudományos Akadémiának, az egyetemeknek és a főiskoláknak, a budapesti áru- és értéktőzsdének, illetve egyéb élethivatások szervezeteinek – az általuk megválasztott képviselőket a felsőházba beküldeni. Sajnálatos azonban, hogy mindössze harminchat fő volt az ilyen intézmények képviselőinek száma, holott éppen ők lettek volna a legfőbb biztosítékai a szakszerű jogalkotásnak.

A felsőházba az államfő (kormányzó) is kinevezhetett tagokat, méghozzá élethossziglan. Az ilyen személyek száma legfeljebb negyven lehetett. A kinevezéseknél arra kellett a kormányzónak figyelemmel lennie, hogy az olyan fontosabb élethivatások, amelyek országos szervezettel nem rendelkeztek, legalább egy-egy fővel képviselve legyenek. Akkoriban épp ilyen élethivatás volt például az orvosi, mert orvosi kamara még nem létezett, az Országos Orvosszövetségnek pedig önkéntes társulás elvén alapuló magánegyesülésként nem volt joga felsőházi képviselőt választani.

Tíz évre választották meg a felsőház tagjait, a ciklus leteltét követően őket újra lehetett választani. A tagok felét azonban az első választást követő ötödik évben kisorsolás útján újból választásra kellett bocsátani, ami azt jelentette, hogy a felsőház személyi állományának fele elvben ötévente cserélődött ki. Ez a megoldás az Amerikai Egyesült Államok szenátorválasztá­saihoz hasonlított, ahol kétévente a szenátorok egyharmadát választják meg, tekintettel arra, hogy ott hatéves a ciklus. A magyar felsőház tagjainak választása titkosan, szavazólapokkal történt, a képviselők semmiféle díjazást sem kaptak munkájukért.

Európai minták nyomdokain

A felsőház jogköre a korábbi főrendiház jogkörének felelt meg. Megillette a törvénykezdeményezés joga, ebben az európai minták nyomdokain haladt. Európában ekkor a felsőháznak ilyen joga csak Norvégiában és Hollandiában nem volt. Hollandiában csak a király kezdeményezhetett törvényt, Norvégiában pedig a felsőház lényegében az alsóház külön ülésező bizottságaként működött. Az állami költségvetést a magyar országgyűlés másik háza állapította meg, a felsőház azon semmiféle módosítást sem hajthatott végre. Pénzügyi javaslatokat Angliában, Dániában és Spanyolországban is csak az alsóházban lehetett előterjeszteni. A költségvetés jóváhagyása ugyanis a kormány iránti politikai bizalmat fejezi ki. A kormány pedig az alsóház többségéből alakul meg. 

Ha a törvényjavaslatot elvetette a magyar országgyűlés valamelyik háza, akkor együttes ülést kellett tartania a két ház törvényjavaslat tárgyalását előkészítő bizottságainak. Ha az ilyen tárgyalás másodszor sem vezetett eredményre, akkor a képviselőház a törvényjavaslatot a felsőház hozzájárulása nélkül az államfő (kormányzó) elé terjeszthette. Korlátozott volt tehát a felsőház jogköre, kiterjesztése később, az 1937. évi XXVII. törvénycikkel történt meg. Így lehetőség nyílt a két ház együttes ülésére az ilyen esetekben, ahol vita nélkül és titkos szavazással döntöttek, hogy az országgyűlés határozatává a képviselőház vagy a felsőház álláspontját emeli-e.

A felsőházi törvény üzenete

Több európai és Európán kívüli országban is működik jelenleg kétkamarás megoldás, igaz, ennek történelmi hagyományai, illetve a második kamara funkciója mindenütt más. Van, ahol az etnikai-vallási tagoltság, van ahol a föderális államszerkezet az oka, van ahol a történelmi uralkodó csoportokkal létrejött kompromisszum eredménye, és van, ahol a hatalmi kontroll indokolja. Jelezzük, hogy a kétkamarás megoldás a magyar hagyományoktól, a magyar gondolkodástól sem idegen, mi több, ezeréves történeti alkotmányunknak kifejezetten része. Egy második kamara mint „Civil Ház” a civil szervezetekkel való és az azok közötti viszonyt rendezettebbé, szabályozottabbá és nyilvánosabbá teheti, képes a társadalmi egyeztetést egyszerűsíteni és felgyorsítani, illetve jelentős garanciát nyújt a döntéshozás és jogalkotás szakszerűségére is. 
 

magyarhirlap.hu